Wypadki drogowe w Polsce są powszechnym zjawiskiem i każdego roku pochłaniają tysiące ofiar rannych i zabitych. Wynikają z nich nie tylko wielkie tragedie ludzkie, ale i materialne. Z tego powodu poprawa bezpieczeństwa na drogach jest dużym wyzwaniem dla państwa i społeczeństwa. Tak zaczyna się raport "Bezpieczeństwo pieszych i rowerzystów na drogach publicznych". W ramach tego zadania przeprowadzono kontrole w 38 jednostkach. Zarząd Dróg Powiatowych otrzymał ocenę pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości. Starostwo Powiatowe w Ostródzie otrzymało całościową ocenę negatywną, jako jedna z dwóch na 38 skontrolowanych w kraju jednostek. Drugą jednostką w całości ocenioną negatywnie jest Urząd Marszałkowski Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Kontrolą objęto okres 2013–2015 (I półrocze). Głównym celem kontroli była ocena działań publicznej administracji drogowej na rzecz poprawy bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego. Ostróda jest wymieniana w negatywnym świetle na wielu stronach raportu. Ten raport dobitnie pokazuje, że wieloletnia propaganda sukcesu na polu dokonań drogowych w powiecie ostródzkim, jaką byliśmy karmieni, znacząca odbiega od stanu właściwego. To kolejny przykład, że tytuł jednego z najlepszych powiatów w kraju to promocyjna zabawa, która nie oddaje rzeczywistego stanu rzeczy a jedynie poprawia samopoczucie wybranych urzędników.
W wystąpieniach pokontrolnych NIK kierowanych do obu powiatowych jednostek czytamy:
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości działalność kontrolowanej jednostki (Zarząd Dróg Powiatowych w Ostródzie) w zbadanym zakresie. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości dotyczyły w szczególności:
- występowania przypadków nienależytego utrzymania chodników w ciągu ulic powiatowych oraz zbyt wysokich progów w ciągach chodników,
- nieformułowania zaleceń z kontroli okresowych (rocznych i pięcioletnich), określonych w art. 62 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, a także niewykorzystania ich wyników do planowania zadań remontowych, dotyczących infrastruktury dla pieszych i rowerzystów,
- niedokonywania okresowych weryfikacji planu rozwoju sieci dróg i nieprzekazywania ich organom właściwym do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pomimo obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych,
- błędnego zaewidencjonowania w księgach rachunkowych wydatków poniesionych w latach 2013-2014 na opracowanie dokumentacji dotyczącej budowy chodników w pięciu miejscowościach na terenie Powiatu Ostródzkiego.
Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie działalność kontrolowanej jednostki (Starostwo Powiatowe w Ostródzie) w zbadanym zakresie. Ocenę tę uzasadnia:
- nierealizowanie przez Powiatową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (dalej "Rada") wszystkich zadań nałożonych na nią przez Zarząd Powiatu,
- powierzenie pracownikom Zarządu Dróg Powiatowych w Ostródzie (dalej "ZDP") wykonywania zadań należących do właściwości organu zarządzającego ruchem (Starosty), wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1,5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, co spowodowało łączenie obowiązków organu zarządzającego ruchem z funkcją zarządu drogi i wpłynęło na brak jasnej odpowiedzialności za zarządzanie ruchem drogowym na drogach samorządowych,
- prowadzenie ewidencji zatwierdzonych projektów organizacji ruchu z naruszeniem wymogów określonych w § 9 ust. 2 rozporządzenia o zarządzaniu ruchem,
- nierzetelna realizacja obowiązku określonego w § 12 ust. 3 rozporządzenia o zarządzaniu ruchem, polegającego na przeprowadzaniu, w terminie 14 dni od dnia wprowadzenia stałej organizacji ruchu, kontroli wykonania zadań technicznych wynikających z realizacji projektu organizacji ruchu,
- nierzetelna realizacja obowiązku określonego w § 12 ust. 5 rozporządzenia o zarządzaniu ruchem, polegającego na okresowym (co najmniej raz na 6 miesięcy) przeprowadzaniu kontroli prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, umieszczonych na drogach podległych organowi zarządzającemu ruchem drogowym,
- brak zgodności istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzonymi projektami, skutkujący naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i ich umieszczania na drogach3, jak również rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,
- nierealizowanie w pełni obowiązku określonego w § 2 ust.1 pkt 1 lit. g rozporządzenia o zarządzaniu ruchem, dotyczącego nadzoru i analizy istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności.
Zmiany w zakresie długości i ilości infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów
Wyniki kontroli wskazują, że w okresie 2011–2015 (I półrocze) na sieci dróg administrowanych przez skontrolowane jednostki zarządzające drogami nie zmieniła się w zasadniczy sposób zarówno długość, jak i ilość infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów.
We wszystkich skontrolowanych jednostkach nie uległ zmianie bądź odnotowano jedynie niewielki przyrost infrastruktury liniowej (dotyczyło to długości takich elementów infrastruktury jak: drogi dla rowerów, pasy ruchu dla rowerów, chodniki i pobocza). Podobna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do infrastruktury punktowej w postaci liczby przejazdów dla rowerzystów, przejść dla pieszych, śluz rowerowych, kładek i tuneli dla pieszych i rowerzystów, wysp azylu dla pieszych oraz sygnalizacji świetlnych. Niewielki stopień pokrycia sieci drogowej infrastrukturą separującą ruch samochodowy i rowerowy poprzez wyznaczenie dróg lub pasów ruchu dla rowerów, a także znikoma skala stwierdzonych zmian w odniesieniu do pozostałej infrastruktury pieszo-rowerowej to uwarunkowania, które – w ocenie NIK – nie miały wpływu na realny wzrost bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego.
W przypadku skontrolowanych zarządów dróg długość sieci drogowej z infrastrukturą separującą ruch samochodowy i rowerowy (z drogami oraz pasami ruchu dla rowerów) wzrosła w okresie 2011–2015 (I półrocze) na terenie ostródzkiego o 0,6 km (18,8%) i wyniosła 3,8 km. W relacji do łącznej długości zarządzanej sieci dróg powiatowych, udział odcinków dróg z infrastrukturą separującą ruch rowerowy i samochodowy kształtował się na poziomie 0,5% na terenie powiatu ostródzkiego
Określanie potrzeb finansowych w zakresie utrzymania, remontów i rozwoju infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów oraz sporządzanie i realizacja rocznych planów finansowych
Niezależnie od obowiązku opracowywania projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, wynikającego z art. 20 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, do zadań jednostek zarządzających drogami należy również przygotowywanie rocznych planów rzeczowo-finansowych w zakresie budowy, przebudowy, remontu i bieżącego utrzymania infrastruktury drogowej, w tym w odniesieniu do infrastruktury dla pieszych i rowerzystów.
O ile jednostki zarządzające drogami rzetelnie ustalały potrzeby finansowe w rozbiciu na utrzymanie, remonty i rozwój infrastruktury drogowej ogółem oraz sporządzały roczne plany finansowe w tym zakresie, to w odniesieniu do infrastruktury przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów w 13 zarządach dróg (65% poddanych kontroli) nie prowadzono odrębnej ewidencji potrzeb i planu wydatków bądź dane w ewidencji były niekompletne.
Identyfikowanie poziomu potrzeb na finansowanie infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów ogółem oraz w rozbiciu na bieżące utrzymanie, remonty i nakłady inwestycyjne, a następnie opracowanie na tej podstawie rocznych planów finansowych w tym zakresie powinno być – zdaniem NIK – podstawowym narzędziem mającym na celu prawidłowe utrzymanie, programowanie i rozwój tej infrastruktury i – w efekcie – powinno przyczynić się do zwiększenia poziomu bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego.
W GDDKiA Oddziały w Warszawie i Olsztynie nie zostały określone roczne potrzeby w zakresie bieżącego utrzymania i remontów infrastruktury pieszo-rowerowej.
Do najczęściej podawanych przyczyn braku gromadzenia i wyodrębniania ww. danych należały:
niedostosowanie systemów księgowych do ewidencjonowania wydatków na finansowanie infrastruktury drogowej dla pieszych i rowerzystów, trudności z wyodrębnieniem kwotowym potrzeb i kosztów z zadań dotyczących kompleksowej budowy lub przebudowy dróg, a także nieopracowywanie odrębnych analiz pod kątem określenia potrzeb na finansowanie infrastruktury drogowej przeznaczonej wyłącznie dla pieszych i rowerzystów.
Ustalenia kontroli wskazują na niski stopień zaspakajania zidentyfikowanych i zgłaszanych potrzeb na utrzymanie i rozwój infrastruktury pieszo-rowerowej w opracowywanych przez zarządy dróg rocznych planach finansowych. W siedmiu zarządach dróg (35% poddanych kontroli), gdzie poprawnie zidentyfikowano potrzeby w wymiarze finansowym i corocznie sporządzono plany wydatków ogółem oraz w rozbiciu na bieżące utrzymanie i wydatki majątkowe, wysokość zaplanowanych wydatków była na ogół kilka, a w skrajnych przypadkach nawet kilkanaście razy mniejsza od zgłaszanych potrzeb. Stwierdzono przy tym jednak, że wykorzystanie zaplanowanych środków kształtowało się na relatywnie niskim poziomie.
W Zarządzie Dróg Powiatowych w Ostródzie wysokość środków zaplanowanych na finansowanie infrastruktury pieszo-rowerowej w latach 2013–2015 (I półrocze) wyniosła 960,6 tys. zł, co stanowiło zaledwie 9% zidentyfikowanych potrzeb w tym okresie. Wykorzystanie zabezpieczonych środków kształtowało się na poziomie 43%.
Stan techniczny i parametry techniczne infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów
Przepisy art. 20 pkt 4 i 11 ustawy o drogach publicznych zobowiązują zarządcę drogi do utrzymywania poszczególnych elementów infrastruktury drogowej oraz do wykonywania robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających. Z kolei przepisy art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązują zarządców (właścicieli) do utrzymywania obiektów w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczania do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Ponadto, ustawa Prawo budowlane w art. 70 ust. 1 zobowiązuje właściciela obiektów budowlanych do wykonania, po przeprowadzonej kontroli okresowej, napraw stwierdzonych uszkodzeń, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, a w szczególności katastrofę budowlaną. Wyniki kontroli wskazują, że wyżej przywołane przepisy były nagminnie naruszane. Nieprawidłowości w zakresie nieodpowiedniego stanu utrzymania infrastruktury drogowej służącej pieszym i rowerzystom stwierdzono we wszystkich skontrolowanych jednostkach zarządzających drogami.
Ujawnione uszkodzenia miały wprawdzie zróżnicowany charakter, tym niemniej występowały powszechnie i w każdym przypadku powodowały obniżenie poziomu bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów w ruchu drogowym. W skrajnym przypadku, podczas oględzin w MZUiM w Katowicach ujawnione zostały uszkodzenia chodnika, które stwarzały bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych. Kontrolerzy NIK w celu zapobieżenia występującemu niebezpieczeństwu poinformowali – w trybie art. 51 ust. 1 ustawy o NIK – o zaistniałym zagrożeniu kierownika kontrolowanej jednostki.
Ustalono, że 65% zarządców, którzy wykonywali okresowe kontrole stanu technicznego dróg nie wykorzystywało ich wyników do podejmowania działań mających na celu usunięcie stwierdzonych uszkodzeń i usterek. Przyczyniało się to do pogorszenia stanu technicznego infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów. Bezpieczeństwo tych uczestników ruchu drogowego było obniżone przede wszystkim ze względu na uszkodzenia, ubytki i nierówności chodników, krawężników oraz nawierzchni jezdni i dróg rowerowych, wegetację roślinności ograniczającą widoczność, a także brak lub utrzymywanie poboczy w stanie uniemożliwiającym korzystanie z nich. Najczęstszą przyczyną nieprawidłowości w utrzymaniu infrastruktury drogowej było niezapewnienie przez zarządców odpowiednich środków finansowych na wykonanie robót remontowych oraz nierzetelne wykonywanie zadań należących do jednostek zarządzających drogami.
W ZDP w Ostródzie zły stan techniczny infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów stwierdzono w ciągach 60% badanych odcinków dróg.
Przekazywanie zadań organów zarządzających ruchem do zarządów dróg
Spośród 20 skontrolowanych jednostek, które na podstawie art. 10 ust. 3–6 ustawy Prawo o ruchu drogowym powinny realizować zadania organu zarządzającego ruchem drogowym, cztery (20%) (m.in. Starostwo Powiatowe w Ostródzie) w sposób bezprawny przekazały obowiązki w tym zakresie do realizacji powołanym budżetowym jednostkom organizacyjnym (zarządom dróg).
Analogiczne nieprawidłowości związane z bezprawnym przekazaniem zarządom dróg, zadań należących do wyłącznych kompetencji organów zarządzających ruchem dotyczyły także dróg wojewódzkich na terenie województwa warmińsko-mazurskiego oraz powiatowych na terenie powiatu ostródzkiego.
Przekazywanie z naruszeniem prawa zadań organów zarządzających ruchem do zarządów dróg utrudniało ustalenie odpowiedzialnych za prawidłowe zarządzanie ruchem, a tym samym za stan bezpieczeństwa uczestników ruchu, w tym pieszych i rowerzystów. W wyniku tych decyzji w poważnym stopniu ograniczony został nadzór nad realizacją przez zarządy dróg zadań w zakresie inżynierii ruchu. Jednostki odpowiedzialne za zarządzanie drogami uzyskały dodatkowe uprawnienia do zatwierdzania "własnych projektów", a także kontrolowania prawidłowości ich wdrażania i stosowania. Ustawodawca do wykonywania zadań w zakresie zarządzania drogami oraz zarządzania ruchem na drogach rozróżnił dwa rodzaje organów i nie przewidział możliwości łączenia ich kompetencji. Łączenie zadań zarządcy drogi i organu zarządzającego ruchem utrudniało eliminowanie nieprawidłowości w utrzymaniu oznakowania i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, co obniżało poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Opracowywanie i zatwierdzanie projektów stałej organizacji ruchu oraz prowadzenie ewidencji w tym zakresie
Niska jakość przedkładanych organom zarządzającym ruchem projektów, a także błędy w procesie ich rozpatrywania i zatwierdzania przyczyniały się do powstawania nieprawidłowości stwierdzanych podczas przeprowadzonych przez NIK oględzin oznakowania dróg. Ujawnione przypadki niewskazywania terminów wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu powodowały, że organizacja ruchu nie mogła być wprowadzana do ewidencji zatwierdzonych projektów organizacji ruchu. Zatwierdzanie projektów organizacji ruchu bez wskazania konkretnych terminów wprowadzenia organizacji ruchu uniemożliwiało również prowadzenie rzetelnej i terminowej kontroli prawidłowości wprowadzania organizacji ruchu.
Nieprawidłowości polegające na prowadzeniu ewidencji projektów zatwierdzonych organizacji ruchu sprzecznie z postanowieniami § 9 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, ujawnione zostały w dziewięciu jednostkach zarządzających ruchem (45% skontrolowanych podmiotów).
W Starostwie Powiatowym w Ostródzie ewidencja nie obejmowała we wszystkich zbadanych pozycjach przynajmniej jednego z następujących elementów określonych w § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem: kolejnego numeru projektu (jeden przypadek), numeru drogi i jej kilometrażu lub nazwy ulicy (50 przypadków), jednostki składającej projekt organizacji ruchu (jeden przypadek), charakteru organizacji ruchu (stała czy czasowa) – w 58 przypadkach, daty zatwierdzenia projektu (w sześciu przypadkach), terminu, w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu (54 przypadki), rzeczywistego terminu wprowadzenia nowej lub zmiany istniejącej organizacji ruchu (34 przypadki) i przewidywanego terminu przywrócenia poprzedniej organizacji ruchu w przypadku czasowych zmian organizacji ruchu (34 przypadki). Ponadto w 64 przypadkach wpisano pod daną pozycją zatwierdzonej organizacji ruchu jedną datę, co uniemożliwiało określenie terminów określonych w § 9 ust. 2 pkt 6–8 ww. rozporządzenia.
Wskazane wyżej liczne przypadki prowadzenia ewidencji bez odnotowania terminów, w których powinna być wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu, rzeczywistych terminów wprowadzenia nowej lub zmiany istniejącej organizacji ruchu utrudniały, a w skrajnych przypadkach nawet uniemożliwiały realizację rzetelnego nadzoru nad zmianami organizacji ruchu na sieci dróg objętej zarządzaniem ruchem. W wyniku niekompletności danych ewidencyjnych ograniczone były również możliwości rzetelnego monitorowania stanu oznakowania dróg oraz realizacji obowiązku, jaki wynika z § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem
Kontrole wykonywania zadań technicznych wynikających z realizacji projektu organizacji ruchu i okresowe kontrole prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków i urządzeń brd
Obowiązek dokonywania kontroli prawidłowości wykonania zadań technicznych w terminie do 14 dni od dnia wprowadzenia organizacji ruchu, wynikających z realizacji zatwierdzonych projektów organizacji ruchu, nakłada na organ zarządzający ruchem § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem na drogach.
Nieprawidłowości, polegające na nieterminowym, nierzetelnym, a nawet niewykonywaniu w ogóle inspekcji sprawdzających zgodność wprowadzonych przez zarządcy dróg organizacji ruchu z zatwierdzoną dokumentacją, w tym przede wszystkim poprawność oznakowania, stwierdzono na drogach wszystkich kategorii w 10 (50%) skontrolowanych jednostkach. Działo się tak, ponieważ zarządy dróg nagminnie nie zawiadamiały organów zarządzających ruchem39 o terminie wprowadzenia nowej organizacji ruchu, do czego byli zobowiązani na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem na drogach. Mimo to,nie podejmowano działań zmierzających do ustalenia, czy i kiedy dana organizacja ruchu została wprowadzona, a w przypadku upływu terminu na jej wprowadzenie, wbrew § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, nie informowano zarządów dróg o utracie ważności zatwierdzonej organizacji ruchu.
W SP w Ostródzie nie dokumentowano czynności związanych z kontrolami prawidłowości wykonania zadań wynikających z realizacji zatwierdzonych organizacji ruchu. W sprzeczności do wyjaśnień złożonych na tę okoliczność przez Starostę, wg których kontrole przeprowadzane są na bieżąco, a w ich wyniku usuwane są wszelkie nieprawidłowości, stoją wyniki oględzin NIK, gdzie stwierdzono liczne niezgodności oznakowania drogowego z zatwierdzonymi organizacjami ruchu.
Pełen raport oraz wystąpienia pokontrolne dostępne są na stronie Najwyższej Izby Kontroli